저소득층 노숙인·홈리스 대상 정책의 국가별 대응 비교

2025년 현재, 전 세계 도시 곳곳에서 노숙인(Homeless) 문제는 심각한 사회문제로 자리 잡고 있다. 특히 경제적 위기, 주거 비용 급등, 가족 해체, 정신질환, 중독 문제 등 복합적 요인들이 도시 내 저소득층의 주거 상실로 이어지며, 이는 단순한 개인 문제가 아닌 사회 시스템의 실패로 인식되고 있다. 노숙인은 단지 거주 공간이 없는 상태를 의미하는 것이 아니라, 건강·안전·노동·복지 등 삶의 모든 기반이 붕괴된 상태에 가깝다.

이에 따라 각국은 노숙인을 대상으로 한 다양한 정책을 시도하고 있지만, 긴급 쉼터 중심의 단기 대책에 머무르는 국가도 있고, 주거 안정→자립 연계로 이어지는 장기 전략을 갖춘 국가도 있다. 이 글에서는 한국, 핀란드, 미국, 일본을 중심으로 노숙인 정책의 방향성과 실행 구조를 비교해, 어떤 접근이 실질적이고 지속 가능한 대안이 될 수 있는지 분석한다.

한국 – 단기 보호 중심의 구조, 주거 안정은 여전히 부족

한국의 노숙인 정책은 보건복지부가 총괄하며, 일시보호시설(쉼터), 무료급식소, 의료 지원, 직업 훈련, 자활시설 운영 등이 주요한 구성요소다. 특히 2025년 기준 전국 약 60여 개 노숙인 보호시설에서 일시적 숙식을 제공하고 있으며, 거리 노숙인에 대해서는 이동상담반, 찾아가는 진료소를 통해 위기 개입 중심의 서비스가 제공된다.

그러나 구조적으로는 여전히 단기적이고 선별적인 복지 중심이다. 노숙인의 자립을 위한 공공임대주택 연계나 지속 가능한 주거 정책은 미비하고, 정신건강 치료나 중독 회복, 장기 일자리 연계 등 다차원적 문제 해결을 위한 통합 지원체계는 부족한 실정이다. 특히 1년 이상 장기 노숙자의 경우 제도 밖에 머무는 비율이 높으며, 시설에서 퇴소 후 다시 거리로 돌아가는 ‘재노숙’ 비율도 적지 않다.

지방자치단체 간 정책 편차도 크고, 민간 보호시설에 대한 관리나 예산 지원의 일관성도 낮아 정책 체감도와 접근성에 한계가 있다. 전체적으로 보면 한국은 긴급 돌봄은 가능하지만, 주거권 회복과 자립지원이라는 장기적 구조는 아직 미흡한 단계에 있다.

핀란드 – ‘하우징 퍼스트’ 모델의 대표 국가

핀란드는 노숙인 정책의 모범 사례로 전 세계적인 주목을 받고 있다. 이 나라는 2008년부터 ‘하우징 퍼스트(Housing First)’ 정책을 본격 도입하여, 노숙인의 자격이나 조건을 따지기 이전에 주거를 먼저 제공하고, 이후에 필요한 복지 서비스를 연계하는 방식으로 정책을 전환했다. 즉, 주거를 권리로 인정하고, 자립은 그 이후에 지원한다는 철학이 기반이다.

실제로 핀란드는 공공 및 민간의 협력을 통해 노숙인을 위한 영구임대주택을 공급하고, 주거 이후에는 사회복지사, 정신건강 전문가, 직업상담사 등이 주기적으로 방문해 맞춤형 지원을 제공한다. 이를 통해 노숙인 수는 2008년 이후 절반 이하로 감소했고, 재노숙률도 세계 최저 수준이다.

이러한 정책은 단순히 집을 주는 것이 아니라, ‘삶의 구조’를 재구성하는 방식이다. 주거가 안정되면 약물중독, 정신질환, 실업 등 복합 문제 해결이 훨씬 수월해지기 때문이다. 핀란드는 노숙인 문제를 사회 시스템 차원에서 접근하고, 예방 중심의 복지모델을 구축한 대표적 국가다.

미국과 일본 – 제도는 있으나 구조적 제약이 여전한 국가들

미국은 도시별로 노숙인 정책을 운영하고 있으며, HUD(주택도시개발부)의 예산 하에 쉼터 운영, 급식, 의료지원, 정신건강 치료, 일자리 연계 등이 진행된다. 또한 일부 대도시에서는 Housing First 프로그램이 시행되고 있지만, 지속적인 예산 부족, 각 주의 복지 철학 차이, 공공임대주택의 부족으로 인해 전국적 효과는 제한적이다.

특히 미국은 노숙인을 형사처벌 대상으로 보는 시각이 일부 주에서 여전히 존재하며, 공공장소 노숙을 단속하거나 벌금형을 부과하는 사례도 많다. 이는 노숙인의 권리와 복지 접근을 더욱 어렵게 만들고 있다. 주거 비용이 높은 지역일수록 청년 홈리스, 가족 홈리스 비율도 증가하는 추세다.

일본은 일본생활보호법을 통해 일정 조건을 충족한 노숙인에게 주거 지원, 생계비 보조, 의료보장 등을 제공하며, 지자체 중심의 일시 보호시설(自立支援センター)도 운영되고 있다. 하지만 일본은 가족 중심 문화와 복지 신청에 대한 사회적 낙인으로 인해, 노숙인이 제도에 접근하지 않는 경우가 많다. 특히 고령 노숙인이나 정신질환자의 경우, 장기 보호 체계가 미흡하여 거리 노숙으로 다시 빠지는 악순환이 발생한다.

‘집’은 복지의 출발선이다… 단기 보호에서 구조적 접근으로

노숙인과 홈리스 문제는 단순히 일시적인 보호나 구호 수준에서 다룰 수 없는, 구조적이고 다차원적인 사회 문제다. 한국은 긴급 돌봄이나 상담 시스템은 존재하지만, 주거 안정과 자립 기반 설계에 있어선 여전히 초기 단계에 머무르고 있다. 미국과 일본은 다양한 제도를 갖췄지만, 형식적 수급요건, 사회적 낙인, 지역 편차로 인해 실효성이 낮은 경우가 많다.

반면 핀란드는 주거를 우선 제공하고, 이후에 개인 맞춤형 복지 서비스를 연계하는 선제적이고 인권 중심의 정책 모델을 구축함으로써 가장 낮은 노숙인 재발률을 유지하고 있다. 이는 주거가 단순한 물리적 공간이 아니라, 인간다운 삶을 가능하게 하는 최소한의 권리임을 보여주는 사례다.

앞으로 노숙인 복지는 ‘머물 곳을 주는 것’에서 나아가, 지속 가능한 삶의 구조를 설계하는 방향으로 진화해야 한다. 하우징 퍼스트 원칙, 복지 자동연계, 정신건강·고용·교육 통합지원, 이 세 가지가 결합될 때 비로소 홈리스 문제는 단기 처방이 아닌 장기적 해결로 이어질 수 있다.